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监理 - 2006/2/27 9:02:00

 关于工程监理承担安全责任问题的思考

攀枝花工科建设监理公司  何连定

    我国自1988年7月25日建设部颁发《关于开展建设监理工作的通知》开始，经过十多年的努力，建设监理已为广大工程建设者认识和接受，建设监理制已纳入《中华人民共和国建筑法》的规定，监理的地位和作用已得到了明确。但对工程监理应承担的监理责任、特别是安全监理责任，却一直没有明确的界定。一种观点认为：“安全生产，人人有责”，工程监理作为建筑市场的三大主体之一，理所当然地要承担安全责任；另一种观点认为，工程监理是受业主委托，仅对工期、质量和投资进行控制，按照我国现行对工程监理的定义，工程监理不承担安全责任。我认为，问题不能一概而论。从工程建设的整体性来分析，根据国家现行的法律、法规和监理规范的要求，工程监理仅对正式工程中因故意降低验收标准而导致的安全事故承担安全责任，对非正式工程不承担安全责任。
    任何一个建设项目要建成投产(投用)，都必须由两部分工程组成，第一部分是由具有相应资质的设计单位设计的、经各级相关部门审查通过的正式蓝图的工程，简称正式工程，如一栋住宅楼、一个轧钢车间等；第二部分是由具有相应资质的施工单位(承包商)为了将设计意图变为工程实体而搭建的各种临时设施，如工具房、食堂等，以及为建成正式工程而采取的各种措施和施工机具，如临时支架、钢结构组装平台、脚手架、施工用塔吊等，简称非正式工程。这些非正式工程均是施工单位编制的施工组织设计中的内容，有些是反映在施工总平面图中，有些是反映在具体的施工方法和应采取的措施中。正式工程是基础和前提，非正式工程是保障和条件，缺少其中任何一个，设计意图都不可能变为工程实体，两部分的安全保障是保证建设项目建成投产(投用)的关键和第一要素。工程监理在这两部分中的安全责任是完全不同的。
    1、工程监理仅对正式工程中因故意降低验收标准而导致的安全事故承担安全责任
    《中华人民共和国建筑法》第三十二条明确规定：“建筑工程监理应当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同的约定的，有权要求建筑施工企业改正”。因此，按照设计要求、施工技术标准和合同的约定对工程实体进行检查验收是工程监理的基本职责和应履行的义务。降低检查验收标准，就是降低委托监理合同中约定的质量等级，体现在具体的监理活动中，主要是：(1)降低原材料、设备、构配件的进场检查验收标准和见证取样标准，不按规定查看原材料、设备、构配件的“三证”资料，不督促施工单位对原材料按规定进行复检、不进行见证取样或不按规定的项目和比例进行见证取样；(2)降低施工过程中工序质量的检查验收标准，上道工序未经检查或检查不合格，就签字认可允许下道工序施工；(3)降低交(竣)工的预验收标准，将不合格工程视为合格工程、甚至视为优良工程进行预验收并向建设单位(业主)提供质量评估报告。
    降低检查验收标准，有些是故意的，有些不是故意的。故意降低检查验收标准是指监理工程师出于个人私利与建设单位或施工单位串通一气降低工程质量标准，主观上是故意把有缺陷和有隐患的工程实体签字接收了，目的是监理工程师为了从中得到好处。非故意降低检查验收标准是指监理工程师履行了检验义务：(1)发现工程实体存在缺陷或隐患，他在没有签字接收的同时，书面通知施工单位按规定进行整改、补救或返工，但施工单位由于种种原因未实施这种整改、补救或返工；(2)由于监理工程师工作经验、阅历及学识的限制，并未发现本应该发现的问题或隐患，而将不符合规定要求的工序、工程实体签字接收了，主观上监理工程师并不希望这种事情发生，监理工程师也并未从这种事件中得到任何好处。
    降低检查验收标准可能产生的后果有：
    (1)不产生任何后果，由于现代体制的原因，设计费是以投资总额为基数取费的，投资总额越高，其设计费就越高，设计人员为了提高产值，增加收入，就有意无意地提高设计标准。同时，设计人员为了自身的安全，也将安全系数取大，随着安全系数的增大，工程费用就增加，设计费也相应增加，这种既安全又有效益的事情，设计人员没有不愿意采用的。由于这种现象的存在，就存在降低检查验收标准而不产生任何后果的情况，如某轧钢厂改造工程中设计混凝土梁钢筋植筋深度65lmm(φ32钢筋)，施工单位钻孔时遇到原有钢筋，钻孔深度有近20％不够(仅为450mm)，多次找到监理希望放行，但监理不同意而提出两种方案，第一种是继续钻，直到钻孔深度达到65lmm为止，第二种方案是由施工单位找设计院拿处理意见。结果，设计院经核算后的意见是只要钻孔深度有50％达到651mm即可，另外，50％的深度为400mm(φ12)就可以，假如当初监理放行了，虽然降低了检查验收标准，但不会产生任何后果；
    (2)影响使用功能，但并不是不能使用；如木门视为钢门验收、空腹钢窗视为实腹钢窗验收等；
    (3)导致安全事故。
    降低检查验收标准应承担的安全责任。
    首先，根据《中华人民共和国建筑法)第六十九条的规定：“工程监理单位与建设单位或者建筑企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这里的“串通、弄虚作假”等词，其实质也就是“故意”的意思，只要故意降低检查验收标准的行为产生，一经查实，未构成犯罪的，工程监理要承担工程安全的行政法律责任和民事法律责任(即罚款、降级、吊销资质证书、赔偿等)，如果造成安全事故等严重后果构成犯罪的，工程监理还要承担工程安全的刑事法律责任。
    其次，根据《中华人民共和国刑法》第一百三十七条的规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金，后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒形，并处罚金”。这里的“直接责任人”，对工程监理来讲，应该是故意降低检查验收标准的监理企业或监理人员，一旦当这种故意降低行为产生了重大安全事故，工程监理就要承担工程安全的刑事法律责任。
    第三，无论是故意降低检查验收标准，还是非故意降低检查验收标准，也无论是否因降低检查验收标准而出现安全事故，工程监理都要承担工程安全的道义责任，也就是职业道德的责任，业主由于不懂施工管理和技术标准，才请监理进行把关，而且按一定标准付给了监理费，常言道：“拿人钱财，替人消灾”，遵守职业道德，谨慎、勤勉地为业主服务，是工程监理的基本工作原则。
    2、工程监理对非正式工程不承担安全责任
    首先，非正式工程不属于业主所要接收的范围，因而也就不属于工程监理所应履行的检验和接收的义务，既然如此，就谈不上工程监理要对其承担安全责任。
    其次，在市场经济条件下，工程本身就是一种商品，建筑施工的成果就是完成各类最终产品(建筑物和构筑物)，虽然建筑产品是一种不动产品，具有固定性、多样性、体积庞大、生产周期长等特点，但与其他工业产品相比，在本质上却是一样的，即：施工单位和工业产品生产厂家都必须生产合格的、满足用户需要的产品。既然用户买工业产品时不承担工业产品在生产期间的任何安全责任，那么，业主也就不应该承担施工单位在施工期间的任何安全责任。作为代表业主实施监督的工程监理，理所当然地不承担施工期间的任何安全责任，包括非正式工程的安全责任。
    第三、非正式工程属于定额范围内的工作内容，费用是根据正式工程量的大小按一定费率由业主一次性给施工单位包干使用的。同时，非正式工程的设计、施工、验收、使用、拆除、回收都是施工单位自己的事，其所有权和使用权均属于施工单位，施工单位当然要、也必须要承担这部分的安全责任，而不是由工程监理承担。
    第四、虽然根据《建设工程监理规范》的规定，工程监理要审定施工单位提交的施工组织设计，但这种审定并不构成工程监理承担非正式工程安全责任的要件。原因在于这种审定只是一种程序上和技术上的认可，具体实施在施工单位，很多施工单位的施工组织设计编制得很详细和具体，保证安全的措施从技术上讲更是万无一失，照此施工决不会出任何安全事故。然而实际施工时并非完全按审定的施工组织设计执行，这里面涉及很多具体问题，比如：安全经费的投入、施工成本的高低、职工劳保待遇、施工机具的更新保养等等问题。这些问题没有那一件是工程监理现有条件下能够解决的。而且按照我们国家的监理规定和国际惯例，监理的签字认可，不能免除施工单位的任何责任。也就是说，这种签字认可，只能视为监理程序上的需要，只能视为监理合同管理的需要，即使工程监理对有关施工组织设计认可或未认可，即使监理没有对承包单位未按施工方案(包括安全技术措施)组织施工的错误做法及时指正(包括发工程暂停令)，都不能构成追究监理安全责任的依据。
    第五、由施工单位对非正式工程承担安全责任也是国际惯例。国际上有一条通行的规则：“承包商在保证工程质量、完工期限和不增加工程议定价款的前提下，有权采用他认为合适的施工工艺”。而施工组织设计的绝大部分内容是属于施工工艺的范畴，是属于承包单位的自主权。鉴于权利必须与责任对等，因而FIDIC《土木工程施工合同条件》规定；“承包商应对所有现场作业和施工方法的完备、稳定和安全负全部责任”。
    3、工程监理防止出现安全事故的措施
    首先，工程监理要加强职业道德教育，提高个人修养和素质，树立正确的权利观、人生观和价值观。施工安全和工程安全关系到每个人的切身利益，是人生存权的集中体现。任何时候都要坚持“质量第一、安全第一”的观点，严格按设计和工程质量验收规范进行检查验收，决不能因为个人利益牺牲国家利益和他人利益，更不能搞权钱交易。虽然工程监理不对非正式工程承担安全责任，对正式工程也仅承担由于自身故意降低验收标准而导致的安全事故责任，但是这并不意味着工程监理对非正式工程就漠不关心，任凭安全事故频频发生。相反，工程监理对非正式工程要格外重视，从“谨慎而勤奋”的职业道德出发，从履行“热情服务”的宗旨出发，开工前，工程监理要按照《中华人民共和国建筑法》第三十八条“建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施；对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施”的规定，根据相关安全技术标准，严格审查施工单位提交的施工组织设计内容的完整性、质量和安全保证措施的可行性，按照{建设工程监理规范，第5.2.8条的规定，施工组织设计未经审查或审查未通过的，工程监理不得下达开工令。在施工过程中，工程监理要经常深入施工现场巡视，及时发现临时设施和施工措施等方面存在的安全隐患和缺陷，按照《建设工程监理规范》第6.1.2条和《建设工程委托监理合同(示范文本)》第十七条的规定，及时向施工单位下达停工令进行整改。如果工程监理没有做这两种工作，是主观意义上的缺位。如果做了，但仍然没有发现应该发现的问题，是客观意义上的缺位。这两种缺位，工程监理都要承担责任，但这种责任，既不是管理责任，也不是经济责任，更不是法律责任，而是职业道德责任，是一种道义上的责任。社会将对其进行谴责，政府、行业主管部门也可以对其进行处罚，如吊销资格证和上岗证、终身不准从事工程监理业务等。
    其次，工程监理要加强相关法律、法规和规范、质量验收标准的学习，努力提高自身的专业技能和执法水平。对《工程建设标准强制性条文》更应该非常熟悉，因为工程建设强制性标准是技术法规，是工程建设理论和实践相结合的产物，严格贯彻和执行工程建设强制性标准是保证工程质量的核心，只有保证工程质量，才能保证工程安全，才不会出现安全隐患和安全事故。
    第三、必须实行专业化监理，严格按工程项目分专业进行监督管理，避免监理工程师所监理的专业与他本人所学的专业和经验不符。要知道，监理工程师对一个项目的监理，不但要负管理责任和经济责任，更重要的是要负法律责任，而且这种法律责任是终身制。国务院第279号令《建设工程质量管理条例》第七十七条明确规定：“建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后，被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定，造成重大工程质量事故的，仍应当依法追究法律责任”。违反国家有关建设工程质量管理规定，造成大工程质量事故，也就必然要造成安全事故，因此，分专业进行监理不但是提高工程质量、防止出现安全事故的需要，也是国家法律、法规的需要。

（摘自<甘肃工程监理通讯>2002年第6期）

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