试论建设监理制的定位与作用ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
都贻明ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
1988年，我国开始实施建设监理制，这是我国建设管理体制改革中实施的一项全新的重要制度，并列为我国社会主义市场经济建设管理体制的五项基本制度之一。十多年来，我国建设管理体制改革和工程建设所取得的巨大进步，无不与它所发挥的作用相联系。现在我国社会上许多有识之士都高度赞赏这项制度，中央多位领导同志都不断强调要坚持实施这项制度，因此继续巩固与完善这项制度是必然的。但是，一些人士对这项制度的位置与作用存在一些说法和做法需要理清。为此，笔者就以此文表达自己对个问题的一些认识，并顺便提出若干完善建设监理制的建议，仅供大家参考。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
一、建设监理在社会生产关系中的位置ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
近年来，建设监理的定位一直是大家讨论的话题，但都没有涉及它在社会生产关系中的位置。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
马克思主义经济学认为，社会生产关系客观地存在着“生产、交换、消费和分配”四个环节，或说四个领域。因为它们之间都是相互影响的，因此广义地把它们称为“社会生产系”。在其“生产领域”中，人们直接结成的关系，则狭义地称它为“生产关系”。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
我国计划经济时期，特别是极左思潮沸腾的年代，曾试图全面实行“供给制”，强调的是“促生产”，因而长期以来在人们的观念中似乎不存在“商品交换”的概念，直到今天的市场经济，在一些人的头脑中仍然是如此。建设领域的情况尤为突出，许多人不觉得工程是“商品”，把属于购买工程商品消费（生产消费或生活消费）的业主或其“建设单位”，误认为是工程的生产单位，把业主委托的监理单位，误认为是对工程生产的组织管理单位，是与业主同属于一方。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
其实是怎样的呢？ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（-）建设监理不是“生产领域”中的组织管理。生产领域的主体是勘察、设计、施工、施工项目管理的单位，是他们组织各种必需的生产要素投入工程生产全过程，并对工程产品的质量和安全负全部责任，他们是生产领域的组织管理者。而监理单位的监督管理是属于“交换领域”的监督管理。虽然其监督管理过程与生产领域的组织管理过程有一部分重叠与交叉（有一部分不重叠），但两者是不同层次的不同性质的管理。明确这一点，对正确认识建设监理是十分重要的。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（二）建设监理也不是为“生产领域”提供“技术服务”。长期以来，一直存在着一种说法：“建设监理是一种技术服务”，甚至把它写上了部门规章。这也许是不懂得建设监理是属于管理科学的技术人员写的，抑或有意要压缩建设监理制的业务空间而这样写的，抑或是为了取得纳税优惠而同意这样写的。问题是，向谁提供技术服务？业主需求的是合格的工程商品，而不是需求工程技术。设计、施工单位如果不懂工程技术又如何能够中标并能进行设计与施工呢！ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
建设监理的本义主要是协调与监督工程商品交换中人们的利益关系和利益行为，避免可能出现的不公平，以达到工程建设的高水平和承包商的合理收益。而工程技术则是属于生产领域人与物的关系问题，即解决人们对物的认识、改造和利用问题。建设监理与工程技术应用的关系，是监理与被监理的关系，即监督设计施工单位技术的应用是否达到合同规定的质量和工期的目标，而不是直接向其提供技术服务。当然对监理单位来说，除应有管理人员外，还要有技术人员，对监理人员来说，应具备较丰富的技术知识。但这与直接提供技术服务是另一回事。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
这种说法的弊端在于，很容易误导监理人员只注重工程质量的技术问题，而忽视从利益行为上去控制质量、工期和造价。事实上，影响质量、工期和造价的许多因素并不都是技术问题。例如：偷工减料会影响工程质量、安全和使用寿命，但这种行为并不是因为不懂工程技术而发生的。有时恰恰相反，正因为施工人员懂得工程技术才敢于偷工减料，甚至只有精通工程技术的人员，才敢把设计预留的安全储备都偷光。再例如：为了收取“回扣”，私招滥雇劣质的设计、施工队伍，影响工程质量和进度，但这种行为显然也不是因为不懂工程技术而发生的。所以应该说，“技术服务”这种说法是对建设监理本义的严重扭曲。同时，这种说法还会误导监理人员不去努力学习经济、管理、法规和合同管理知识，不去从协调与监督利益关系和利益行为上开展监理工作，因此也就不可能使建设监理发挥应有的作用。因此建议，应把这种说法坚决抛掉。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（三）建设监理也不是与业主同属于一方。既然建设监理是属于“交换领域”的监督管理，是协调与监督交换双方的利益关系和利益行为。那么客观上就要求监理单位的行为必须公正和公平。而要做到这一点，监理单位的身份应当是独立的第三方。现在国内外都公认，业主、监理单位和承包商三者的位置是三角形，虽然监理单位与业主的位置要靠近一些，但彼此都是独立的。客观情况也能说明这一点。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
业主与监理单位各自都是独立的法人，这就意味着两者不可能是同一方。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
业主与监理单位签订监理委托合同。如果是同一方，那还需要签订监理委托合同么！既然如此，合同双方当然也不可能是同一方。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
国际通行的惯例是，当业主与承包商发生经济纠纷进入法律诉讼或仲裁时，监理单位可以出庭作证。既然监理单位有出庭作证的资格，那也说明，监理单位与业主不是同属于一方。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
应当指出，我国建设管理体制改革的政策是十分明确的。早在1985年，国家就提出了要改革一家一户的自我管理的基建方式，由专业管理队伍实施建设管理的专业化和社会化。建设部近期也提出了要建立“投资、建设、管理、使用”分开的建设管理体制。1999年，国家还提出了“严禁同体监理”。这些就意味着在组织体制上应当把项目法人，设计单位、施工单位、监理单位分开。所有这些，都是为了积累和利用建设经验、提高建设水平、防止腐败、适应市场经济体制的运行。但是，目前仍有少数投资建设的业主仍然抱着计划经济建设管理体制不放，建设项目仍然要搭建一个临时的自我管理机构，实施所谓的“业主工程师监理”，“与监理单位合作监理”等。因此建议，政府有关部门应当进一步制定落实建设管理体制改革的具体措施，彻底改变业主与建设监理同属一方的做法。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
二、建设监理是作为独立的第三方发挥制衡作用ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
独立第三方的监理是一种协调约束机制。协调约束的结果是要达到利益上的公平和心理上的平衡，因此也可称为制衡机制。这一点可用两个事例来说明：ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
例一：某地区的几个村庄，常发生村民丢失瓜果、鸡鸭等这类事件。细心的人注意到，自从某村某家娶了新儿媳过门之后，这类事件就悄然消失了。说到这里不难明白，原来这位新媳妇的公公婆婆就是小偷小摸之辈。自打新儿媳进门之后，他们知道这类事情很难不泄露给儿媳，有失公婆的尊严，甚至有向外泄密的危险，因而也就自此洗手不干了，尽管这位新媳妇本人并没有意识到这一点。这表明，这位不知觉的第三方就发挥了制衡作用。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
例二：两个人利益冲突而发生干仗，这是日常生活中常见的现象。在这种情况下，如果没有第三方加入调解，双方都不可能听从对方的意见和要求，冲突往往还会继续下去。如果有第三方介入，特别是有声望的第三方的介入，双方一般都能听取这第三方的规劝和意见，冲突多数都能很快平息下来。这说明，只有第三方才能很好地发挥制衡作用。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
在市场经济的条件下，生产主体和消费主体的利益只有通过交换才能得以实现，困此都千方百计地利用或通过交换来获取最大的利益，因而交换领域总是存在着普遍的利益矛盾。甚至是很尖锐的矛盾。建设领域的情况也是如此。例如，业主总想通过压级压价来减少工程款支付，而承包商总是想通过各种途径来获取尽可能多的工程款，矛盾和争议也往往不可避免，因而客观上就需要一个独立的第三方按照公正的准则来进行制衡，以维护双方的合法利益，使工程建设达到高水平和承包商（包括设计）得到合理的收益。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
当然，也有少数工程项目的建设单位，与设计单位、承包商很“亲密”，共同侵犯公共利益和国家利益。据反映，在国有投资的工程项目中多有这种情况。对于这种侵犯公共利益和国家利益的行为，虽然要由行政执法来制止，但作为独立第三方的监理单位似乎也可发挥基础性的制衡作用。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
三、建设监理主要是通过合同管理发挥制衡作用ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（-）国外的建设监理本职业务就是合同管理。国外的一些文献资料表明，建设监理的本职业务就是合同管理（包含组织招标、检验和接收工程）。FIDIC编制的《业主一咨询工程师标准协议书应用指南》介绍：欧洲经济共同体（EEC）把工程合同管理称为“监理’（Supewision）。FIDIC编制的《土木工程施工合同条件应用指南》在其引言中写道：“FIDIC合同条件是针对需要独立的工程师来进行SupewisionofConstruction而编写的”。现代英汉词典表明，SupervisionofCon-struction一词的准确译法就是“建设监理”。既然如此，承担建设监理的工程师，当然就是承担合同管理的工程师！据说国外刊物把承担建设监理业务的工程师称为“商务合约工程师”（BusinessEngineer）。其实“商务合约”也可译为“交易合同”。这也说明，建设监理就是合同管理。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
顺便一提的是，一些业内人士对使用“SupervisionofConstvuction”一词很反感。究其原因，是因为当初有的译者将其译为“现场监督”。不过这也难怪，因为汉语词汇和过去的英汉词典中都不曾有过“监理”这个词，普遍见到和使用的都是“监督”。但现在看来，既然建设监理的本职业务是合同管理，那么“现场监督”与合同管理的涵义是相去甚远的。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（二）合同管理不同于工程咨询。合同管理与工程咨询在国外并非是一回事。EIDIC编制的《业主一咨询工程师标准服务协议书应用指南》中写道：“应当把监理者与作为业主顾问的咨询工程师明确加以区分”。这也就是说，FIDIC并不承认建设监理与工程咨询是一回事！清华大学建设管理系卢有杰教授在其《经济全球化中的项目管理》一文有这样一段介绍：“ConstructionSupewision或Supervise，ElDIC和其他一些咨询公司都尽量回避之”。那么为什么要“回避”呢？其原因显然在于，建设监理是合同管理的直接操作者，要介入利益冲突，要承担监理的风险和法律责任，而工程咨询是提供专项知识服务和建议，一般不介入利益冲突和承担风险责任。又据中国土木工程集团公司田威副总经理在其《FIDIC合同条件在国际承包工程中的应用》一文介绍，为了避免利益冲突，FIDIC禁止设计咨询公司进行“同体设计和监理"，即设计咨询公司不能既承担某工程设计又承担该工程的监理。这也就是说，建设监理在国外是有别于工程咨询的。因此，那种说：“国外没有建设监理，只有工程咨询”、“中国建设监理在国外叫工程咨询”，是不符合事实的。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
特别应当指出，曾有过一种宣传：“设计咨询业监理自己设计的工程是国际惯例，是与国际接轨”。然而上述事实说明，这种做法恰恰违背了国际惯例，而且与国际脱了轨。因此应当建议，曾经印发的允许设计单位监理自己设计的工程的文件，应当予以坚决撤销。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（三）合同管理应包括组织招标和合同洽商。合同管理当然是指勘察、设计合同、施工合同、设备采购合同的管理。合同管理的起点是编制招标文件，合同管理的终点应是合同责任期的结束。其中还包括组织评标定标、洽商合同条件与目标（三控制目标），洽商合同变更，监督实现合同目标的各项义务和责任，处理合同争议和索赔等。凡读过FIDlC《招标程序》和《土木工程施工合同条件》等文件的人，都知道合同管理是什么回事，因此这里无需详述。但应当注意的是，在国外，组织招标、洽商合同和提出合同文件，都是属于监理工作的业务范围。外国的招标标书就包含着合同条件，而合同文件的组成中也包含着招标标书。我国向外国学习建设监理的时候就是在京津塘高速公路工程监理中从学习编制标书开始的。但是，我国有关建设监理的法规却没有把编制招标标书、组织评标定标和洽商合同纳入建设监理工作的业务范围。例如《建筑法》把已订立的合同作为工程监理工作的依据，而是不把合同的订立与形成作为工程监理工作的对象。《建设工程监理规范》也没有这方面的业务内容。这也就是说，我国建设监理制度很不完整，与国外建设监理相比，是缺了一大块。因此建议《建筑法》在修订时把已订立的合同作为监理工作依据，改为把《招标投标法》和《合同法》作为监理工作的依据。建议《建设工程监理规范》修订时也要增列组织招标和洽商合同这方面的业务内容。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（四）“三控”应是合同管理之中的“三控”。我国有的学者曾把建设监理的本职业务概括为“三控、两管、一协调”，即：质量、工期和造价的三控制；合同和信息的两管理；组织协调。这种概括的优点是很容易使人记忆和爽口，但它却不能正确反映它们之间的关系，即很容易使人误解为合同管理是“三控”以外的一个部分。其实恰恰相反，除合同之中的“三控”目标值以外，建设监理不可能以业主提出目标值为控制的依据，也不可能以承包商提出的目标值为控制的依据，而必须通过评标和合同洽商把双方的目标值在合同中统一起来，监理人员才能赖以进行控制。这也就是说，“三控”是合同管理之中的主要组成部分，而不是相反。至于信息管理和组织协调，那只是控制的必要手段而已。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
（五）合同管理的制衡作用与兴起。已于前述，合同管理包括组织招标、洽商合同和监督合同的履行等。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
通过监理单位组织招标和决标，即是双方在自愿基础上达成了交换的承诺。又通过合同洽商与双方的签署，即是明确了双方在交易中的权利、义务和责任，以及各自行为的法规界限。这就为实现等价交换和利益公平奠定了基础。在此基础上再加以监理第三方的监督，就使得等价交换和利益公平得到了基本保障。当双方在履行权利、义务和责任中发生争议和索赔时，有了合同文件这样的“法律文书”也就有了调解、或仲裁、或法律诉讼的依据。因此可以说，合同管理是实现利益制衡的最有效的手段和最好的途径。合同管理之所以在国外兴起与兴盛，就是因为绝大多数的业主处于合同管理的外行和弱势状态，因而他们都愿意化钱聘请处于精通合同管理的第三方监理单位承担合同管理，使自己的利益在制衡中也得到保障，否则有可能使自己的利益在严重的失衡中受到更大的损害。制衡的结果：业主获得合格的工程商品，承包商获得等价的工程款。当前我国建设领域管理观念中主要的问题，是对合同管理的重要性认识不足。这是建设市场秩序混乱的重要原因之一。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
有人说，我国的情况不同于外国，我国大多数工程项目都是公有投资，而其建设单位并不是真正的业主，不像私有投资的业主那样十分关心投资效果，因而不像国外业主那样，愿意化钱聘请建设监理。这种说法当然应当予以肯定。但其中也有不同的情况：一种是，计划经济的自管自建的观念仍然十分牢固，或看到监理单位都缺乏管理方面的能力；另一种是，业主还拥有一套基建的管理队伍；再一种是，试图利用基建管理权谋取私利，如果聘请监理会妨碍他们的手脚。这些情况正好说明，在以公有投资为主的情况下，实施建设监理仍是十分必要的。因为这样对遏制建设领域的腐败，促进建设管理体制改革，也是有好处的。因此建设部于2001年颁布《建设工程监理范围和规模标准规定》，对规定范围的工程项目必须实施建设监理，是十分正确的。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
四、我国建设监理的当初设想包含合同管理和项目管理有人说，“我国建设监理是由外国引进的”。其实，建设部当时并不是为了引进而引进。据笔者所知，1988年有关领导同志所考虑的问题可归纳为以下几点：一是，外国向我国贷款的工程项目实施建设监理制，一切按合同办事，效果特别显著，确实是值得我国参照的一项制度；二是，我国自1984年推行招标承包制以来，步履艰难，合同一直实行不了，有必要由专门的监理队伍进行合同管理；三是，我国一家一户组织管理建设的方式，经验总是积累不起来，有必要实现建设管理的专业化和社会化；四是，我国建设项目上马，大多是由政府有关领导同志靠脑袋拍板，缺乏前期的科学研究，有的建设项目损失惨重，有必要由专业化队伍加强这方面的工作；五是，1984年开放建筑市场以后，秩序混乱，质量和安全事故频频发生，有必要加强监督管理。当时有关领导同志的这些估计和看法，现在看来仍是十分正确的，也是今天完善建设监理制思考的基础。但由于建设部不管建设投资的工作，因此当时除对工程前期的科学研究的管理不能予以考虑外，其余均可纳入建设监理以加强监督管理。因此中国建设监理的内涵就不仅仅是国外的工程合同管理了，而是包含了工程项目立项后的“合同管理和工程项目管理（后者相当于国外的PM）”。当时，对两者的性质是明确的，那就是不承包工程造价。对两者业务内容的陈述是开放式的，目的是为了让监理单位还可以开展更广泛的服务。这些由1988年建设部印发的第一个关于建设监理的文件《关于开展建设监理工作的通知》和1989年印发的《建设监理试行规定》可以清楚地看出这一点。那么为什么现在只有少数工程实行了全过程全方位的监理，而多数工程却滑到了施工阶段监理或仅仅是工程质量控制了呢？有人说，这是因为没有很好定位的结果。其实，当时建设监理的定位就定在“合同管理和项目管理”上了。但是谁能保证在定位之后它不会滑移呢？建设监理之所以滑到现在这个状态，乃是一些难以控制的客观因素推移的结果。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
一是，持“建设领域仍实行计划经济”主张的人士，先是反对实施建设监理，后来则是压缩建设监理业务空间。在1995年的《工程建设监理规定》中，将建设监理定性为“提供技术服务”，把1989年《建设监理试行规定》中所列的建设监理的业务内容全砍掉了，这是实施建设监理制中的一次大推移，是导致目前局面的原因之一。因此建议修订工程建设监理管理规定时，应坚决抛弃“技术服务”这种说法，参考《建设监理试行规定》的做法，列出建设监理的业务内容。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
二是，政府建设管理部门职权划分过细，本来是整体的工程合同管理和项目管理被瓜分得七零八落。除计划部门的干预外，由政府定额和造价管理部门派生出来的工程造价咨询，占据了监理单位造价控制的位子，或监理单位必须有造价管理资质证。由政府招标投标办公室派生出来的招标代理，占据了监理单位招标业务，或监理单位必须具有招标资质证。由政府设计部门提出的工程咨询又要替代工程项目设计监理和施工图审查的位子。一些地区的工程质量监督站又充当政府部门来领导和管理监理企业，等等。在这种种的障碍面前，监理单位又何能进行完整的合同管理和项目管理而不被推向施工阶段监理或质量控制呢！说到底，这都是管理权集中于政府高层而高层又权力划分过细的计划经济体制惹的祸。这是阻碍市场经济体制建立和推动建设监理滑移的重要因素。对此只能等待政府机构和职能改革的深化了。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
三是，我国监理行业队伍“太技术化”了，不大适应合同管理和项目管理。建设监理业务需要的是既懂技术又精通经济、法律、管理和商务的人才，而我国在这些方面都先天不足。高等学校培养的都是纯技术人才，工程建设实行的是行政性的计划管理，谁都没有合同管理和项目管理的实践。例如由设计院出来的各专业工程师大部分并没有编制过概预算（原在设计院由专业预算室的预算人士代劳），更不用说能出来编制标书和合同条件，以及协调经济纠纷了。其实还有些技术人员还存在“技术至上”思想，对这些方面并没有任何兴趣。在这种情况下，监理企业的领导人又何能有胆量去承揽全过程全方位的合同管理或项目管理呢！另一方面，业主虽然不十分了解合同管理和项目管理，但他们就能相信凭几个纯技术人员就能把工程料理得好么！因此，他们不愿意委托全过程全方位的合同管理和项目管理也是情理中之事。这也就是目前建设监理多滑向施工阶段监理或质量控制的最重要的原因之一。1988年在提出建立建设监理制的时候虽然对此有所估计，但却没有像今天这样深刻的感觉到。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
这里顺便指出，当前不少监理企业积极向“工程项目管理”伸展业务，但如果只有纯技术人才而没有管理人才，不解决“太技术化”的问题，光将监理公司的牌子翻成“管理公司”的牌子，其前景决不会比目前建设监理实际的业务空间能向前扩大多少。因此，这里顺便建议政府建设管理部门和行业管理部门，应把发展管理人才当作一项重大发展战略来实施，制定培训培养规划，充分整合国内外的教学资源，加紧培训培养管理人才，包括工程管理和企业管理。同时，监理取费标准和管理服务酬金也应适当提高，以便聚集和留住管理人才。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
今天，尽管建设监理在实践中发生了偏移，但许多业内人士认为，建设监理制的当初设想仍是我们今后的努力方向，特别是发展工程项目管理。但应注意的是，尽管建设监理和工程项目管理可以归结为工程管理学科，但应看到，两者还是有些不同。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
首先，在社会生产关系中的位置不同。前面说过，建设监理是属于“交换领域”的监督管理。而“工程项目管理”是属于“生产领域”的组织管理。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
第二，管理性质不同。建设监理的监理单位是以自己的名义，以国家统一的市场交易规则（招标投标、合同和市场管理的法规）为依据，对交易双方的利益关系和利益行为进行协调与监督，因而它具有一定的“执法”性质，是国家法定的一项制度。而“工程项目管理”的管理单位，不是以自己的名义而是以客户（业主、总包单位）代理人的名义，以科学组织管理方法为核心，对工程项目建设的生产要素和生产行为进行组织管理，是诸多可供选择的管理模式之一，因而它不能作为国家规定必须实行的一种制度。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
第三，管理内容和层次的不同。建设监理是以合同管理的内容为核心进行规范化的监督管理，是属于上层次的监督管理。“项目管理”的内容较为庞杂与广泛，不同的项目、不同的客户，管理内容可能很不相同。就建设工程中的“工程项目管理”而言，按一般说法，它包括组织、人员、资金、财务、计划、进度、设备、材料、质量、成本、信息、环境、设计、采购、施工、试车、考核和验收等的组织管理，是基础层次的组织管理。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
第四，责任不同。监理单位要按照法规的规定，对业主和国家法规承担责任。而工程项目管理是否对客户承担责任，由管理合同（代理合同）约定。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
应当肯定，凡国家规定必须实施建设监理的工程项目，都必须由有监理资质的监理单位实施规范化的建设监理，而不能由无监理资质的单位用实施“工程项目管理”来代替规范化的建设监理。至于在实施规范化建设监理的同时，是否还实施“工程项目管理”，这当然要由业主自主决定。但是，无论多么大的复杂的工程项目，由监理单位用多个合同甚至数十个合同，把它们的界面严密整合起来进行全面的合同管理，就可以覆盖整个工程项目，而不一定需要同时实施“工程项目管理”。至于非国家规定必须实施建设监理的工程项目，是实施规范化的建设监理还是实施“工程项目管理”，当然也应由业主自主决定。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
曾有人提议，我们应用Projectmanagement这个词来替代SupervisionofConstnlCtion这个词。但是，作为国际惯例和作为国家法定的在工程上实施的以合同管理为核心的规范化的建设监理制度，是不容动摇的。也就是说，仍应使用后者。不过对行业经营业务来说，因为可以扩大到项目管理，因此建议行业的总称，可使CnstructionSupewisisonandProjecemanagement。当然，是否应当如此，还需行业专家们讨论确定。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
五、维护公共利益也是建设监理应有之义ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
计划经济时期，团体和个人同吃国家的大锅饭，相互之间不存在多大的利益矛盾，当然也无开发生产经营的积极性。而进入市场经济之后，国家承认团体和个人拥有独立的利益，自发的生产经营的积极性和竞争性迸发出来，且市场又能向社会各种需求配置资源，因而推动着社会经济的巨大发展。这正是市场经济的优越性。但在此同时，又必然有团体和个人在利益的推动下，自发地通过或利用市场交换，不正当地谋取对方的利益和公共利益，这正是市场经济的缺陷。上述这些，不仅是理论可以阐明的问题，而且也是实践可以证明的问题。这些年来，假冒伪劣充斥市场，坑蒙拐骗充斥社会。这说明，在市场经济条件下，交换领域的利益矛盾是阻滞经济与社会发展的重要矛盾。因此我们建设领域应当充分利用建设监理这项制度来解决交换领域中的利益矛盾。如果是这样，建设监理只对合同双方的利益进行制衡就不够了，还必须把维护公共利益也作为建设监理的职责之一。这也就是说，监理企业不仅对业主负责，还应对国家法规的贯彻执行负责。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
什么是公共利益呢？例如，工程项目损害环境保护，破坏城市规划、不符合防火和安全可靠的要求等。又例如，有的公有投资的工程项目，建设单位和承包商相互勾结，盗挖与瓜分公有的建设资金，甚至搞“影子工程”等。再例如，有的工程项目，业主无用地和规划许可证，规避招标和私招滥雇索回扣，搞假招标和假合同，承包商搞无证设计无证施工，或用挂靠的办法进入市场等。这些违法违规行为如果不能遏制，也会发展成为阻滞经济与社会发展的主要矛盾。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
1988年在发起建设监理制的时候，曾设想建立一个体系两个层次的建设监理，即政府层次的建设监理和社会（企业）层次的建设监理。政府层次的建设监理除对监理企业进行管理外，还对工程项目涉及公共利益方面进行监管。之后，这个设想因机构精简和个别人的影响而未能实施。现在各级政府建设主管部门逐步成立了市场管理机构，这倒类似于当初设想的政府层次的建设监理机构。不过从实际情况来看，我国建设规模和建设市场十分庞大，政府市场管理机构不可能对每个工程项目涉及到的公共利益方面都能具体监管到位。因此建议，不如让监理企业在维护公共利益方面也发挥一些作用。当然，在公共利益的哪些具体方面发挥维护作用，以及如何发挥维护作用，尚须进一步研究。但总的设想可以是，监理企业虽然不像政府管理部门职能那样具有执法性，但在法规中可以赋予监理企业对所承担监理的工程项目在涉及公共利益方面，具有知情权和知情责任，并可以引用国外“劝告执行”的概念，即当监理企业发现公共利益方面的问题时，应当劝告相关方面按照国家法规的规定执行。如果不听劝告，有权向相应的政府部门反映和提出处理建议。只有这样，才能形成上下衔接的监管体系，解决建设领域的主要矛盾，推进建设水平的提高和国家经济建设的健康发展。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
六、结语ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
建设监理不是生产领域的组织管理，也不是为生产领域提供“技术服务”。我们也不能用单纯的技术观点看待工程建设监理。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
建设监理单位不是与业主同属一方，否则与国际惯例和国家改革政策是不一致的。当前政府部门应进一步制定推进建设管理体制改革的措施，彻底改变业主与建设单位同属一方的做法。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
建设监理是工程商品“交换领域”中的监督管理，是以独立的第三方发挥制衡作用。它不同于工程咨询，它的本职业务主要就是合同管理，其本义就对交换领域的利益关系进行制衡，其结果是要业主获得合格的工程商品，要使承包商获得等价的工程价款。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
目前，作为我国工程建设监理制度，是缺少了组织招标和合同洽商这一块，应当予以补充，并全面加以法律规范。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
我国建设监理制的当初设想是包含工程合同管理和项目管理，今后仍应为此而努力。但两者有一些差别。作为监理企业的经营业务可以向项目管理延伸，但作为国际惯例和我国法定的工程建设监理制度，即以合同管理为核心的监理制度，是不容动摇的。同时也不能把“知识缺乏矛盾”放在“利益矛盾”之上，把建设监理引向技术服务和工程咨询等知识传授的歧途。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
当前建设领域管理观念中较普遍的问题，是对交换领域中的利益矛盾的严重性认识不足，对合同管理在维护建设市场秩序方面的重要性认识不足。在某些管理人员的头脑中就根本没有合同管理的位置，这种状况应当彻底改变。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
鉴于侵犯公共利益也是阻滞经济和社会发展的重要矛盾，作为中国特色的建设监理制度，应当让监理企业在维护公共利益方面也发挥一些基础作用，这就应当在法规上赋予监理企业以公共利益方面的知情权和知情责任，协助政府进行监管，形成上下衔接的监管体系。当然这方面还需要进一步具体研究。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
目前，摆在发展建设监理和项目管理面前的一条鸿沟是管理人才匮乏，制定管理人才发展战略和规划，大力培养管理人才是当务之急，应当予以高度重视。ía¥P½nûÏbbs.3c3t.com°Ðq[a,/é
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