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对退出强制监理的探讨
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2014-09-22 16:54
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1998 年 3月1日开始实施的 《中华人民共和国建筑法》是我国工程建设领域的一部*,明确了我国强制推行建设工程监理制度,并从法律层面规定了必须实施工程监理的范围。此外, 《合同法》 、 《招标投标法》 、 《刑法》等法律也对建设工程监理作出了相关规定,明确了建设工程监理的法律地位,使得建设工程监理基本走上了有法可依的轨道。2000 年 1月30 日开始实施的国务院令第279 号 《建设工程质量管理条例》 ,明确了工程监理单位的质量义务和责任; 2004 年 2 月1日开始施行的国务院令第 393 号 《建设工程安全生产管理条例》 ,则明确了工程监理单位在安全生产管理方面的法律责任和义务。
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同时,各部委及地方人民政府也先后制订出台了一系列部门 ( 地方 ) 规章及指导性文件。不断健全的法律、法规,对于规范工程监理企业行为、促进工程监理事业的发展起到了积极的作用。
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随着改革开放的逐步深入,尤其是建设部 2003 年出台 《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》 、国务院 2004 年 7月出台 《关于投资体制改革的决定》之后,公路、水运建设领域的投资主体不再是政府一枝独秀,而呈现出政府、国企、私企三足鼎立的局面。投融资模式的变革,深刻影响了公路、水运建设模式并使其迅速多样化,同时质疑强制推行建设工程监理制度的声音也越来越多。
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本文拟从施工管理体系、投融资项目建设等几个方面,探讨现阶段退出强制推行建设工程监理制度是否适宜。
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现阶段的施工管理体系无法保证工程质量和安全的管理目标的实现,因而更需要强化外部的监管力量。
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《建筑业企业资质等级标准》分三部分: 施工总承包企业资质等级标准包括 12 个标准、专业承包企业资质等级标准包括 60 个标准、劳务分包企业资质标准包括 13 个标准。公路施工企业分施工总承包特级、一级、二级、三级等四个等级,港航施工企业分施工总承包特级、一级、二级等三个等级。 然而, 我们在施工现场管理中,普遍存在 “投标一流、进场二流、现场干活三流甚至不入流”的问题,究其实质,在于不管哪个等级的施工总承包企业,现场施工的班组不是其企业的主体员工组成的,施工总承包企业多以 “专业分包、劳务分包”的模式管理项目。这样一来,施工总承包企业中标后派驻现场的管理人员减少,有甚者只有两三个人,项目的质量和安全目标的实现,基本上是靠 “劳务分包”和 “专业分包”来完成,不能体现施工总承包企业的管理水平。
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目前的 “劳务分包” ,不少是一个“包工头” 带领没有经过专业培训的 “农民工”来分包, 缺少 “劳务分包资质” ,这种普遍存在的现象导致工程质量和安全管理目标不在控,经验多的 “包工队”可能会自行解决一些施工中存在的问题,缺乏经验的 “包工队”可能在工程施工中留下较多、较大的质量或安全隐患,甚至在施工过程中出现较大、重大的质量或安全事故。
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现阶段的施工管理体系,无法保证工程质量和安全管理目标的实现,退出强制推行建设工程监理制度是不适宜的。要扭转这种施工管理不在控的局面,是保证工程质量和安全的头等大事,我们的工作重心不应该放在研究、讨论是否退出强制推行建设工程监理制度上,而是应该研究如何通过外部的监管力量来督促施工总承包企业依法、依合同来管理好工程项目,研究如何依法督促施工总承包企业按照合同完全履约等方面。
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应该建立施工总承包企业准入、清出的机制,对不能完全履约的企业应该坚决清出工程建设市场,要做到这一点,需要很长的时间和采取诸多管理措施,这也需要借助外部监管力量。因此,现阶段提出退出强制推行建设工程监理制度是不适宜的,相反,现阶段应该强化外部监管的力量,通过外部监管力量的工作取得的一手资料,加以分析、研究,提出管理措施,以规范工程建设市场,确保工程建设质量和安全目标的实现。
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投融资项目管理模式多样化,监理制度不能按照传统的思路实施,需要强化监理的职能来保证经济效益和社会效益。
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目前,我国非传统的公路、水运建设模式主要有 BOT、BT、BOT+EPC等,而非传统的项目管理模式,当属代建制。
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目前,在采用BOT、BT、BOT+EPC这几种非传统投资建设模式的公路、水运工程建设项目上,监理制度依然按照传统的思路在实施,投资人身份职务的多重性,使监理地位更加尴尬,职责更难履行。
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BOT、BT、BOT+EPC这几种投资建设模式和项目代建制出现之后,监理的外部环境变得更加复杂,履行职责变得更加困难。以 BOT+EPC 模式为例,总承包商一把手,往往在业主团队里兼任领导职务,换一间办公室,他就可以用不同身份、不同角度、不同语气跟监理谈话。这种环境下,监理实在难以有效开展工作,质疑强制推行建设工程监理制度的声音颇多。
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从保证投资质量、保证社会公众服务的基本属性来讲,政府不但应该强化监理力量,而且应该采取管理措施,让监理真正履行监理职能,这种情形下的监理不仅仅是为项目业主服务,更多的应是为政府监管项目服务。
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这是因为:
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(1)公路、水运作为公共基础设施一旦建成投入使用,就摆脱不了为社会公众服务的基本属性,因此,任何公路、水运建设项目都必须强制实行监理,由监理行使社会监督职能,若由业主自行决定要不要监理,业主、监理、承包商的三角制衡关系就可能不复存在,简单封闭的体系对工程质量和安全不利且易滋生腐败,也不利于投资控制。
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(2)采用 BOT、BT、BOT+EPC这几种非传统投资建设模式的公路、水运工程建设项目,最终不是政府回购就是移交政府,归根到底都是政府需要强化管理的项目,其质量的好坏、投资控制直接与回购成本、运营成本相关。而强制推行监理制度能保证投资项目的质量和安全,如能得到政府的授权,还能保证投资的效益和效率。
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2015-01-26 14:25
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取消监理,野猪,,,工地由施工单位施工,,,养护质量终身制
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2015-01-27 11:08
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