政府投资农业建设项目后评价有关问题的探讨 [复制链接]

政府投资农业建设项目后评价有关问题的探讨z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&

一、我国政府投资农业建设项目的特点 z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      政府投资农业建设项目是指通过政府财政安排的用于农业基础设施和公益性事业建设，以扩大生产(业务)能力或新增工程效益、增强农业发展后劲和事业发展能力为主要目的，且能形成新的固定资产而实施的建设项目。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      农业是一个弱质产业，又是一个战略产业。弱质产业是因为农业是一个高风险的产业。农业生产的劳动对象是有生命的植物和动物，对自然条件的依赖性很强，自然灾害会造成农产品供应和生产者收入的大幅度减少，即使是现代科学技术也难以做到完全不“靠天吃饭”。同时农业是一个容易受波动、市场竞争力弱的产业，农业生产周期长，资金周转速度慢，其比较效益低。战略产业足因为农业是人类不可缺少的衣食来源，农业同时也是国民经济的基础产业。基于农业的重要作用，政府投资对农业的支持涉及农业生产的各个环节。其项目也有不同于其他行业、不同于非政府投资项目，其特点表现在以下几方面。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    1．农业项目类别多、建设内容宽泛。农业建设项目包括种植业、畜牧业、兽医、渔业、农垦、农业机械、乡镇企业等行业，每个行业都各有特点。同时，农业建设项目涉及农业生产、农村经济、农民生活和农业生态环境等方面，耕地质量建设、科技创新和技术推广、病虫害和动物疫病防控、农产品质量检验监测、生物质能源开发、市场信息、农产品加工和营销等。项目类型多、技术工艺路线差异大，不同类型的项目建设标准、建设规模、建设内容都有所不同。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    2．受自然因素影响大。农业对自然有较大的依赖性，受土壤、光热和水资源等自然条件的制约，使农业建设项目受干旱、水涝、虫灾、疫病等因素影响大。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    3．建设地点分散。由于受自然条件的制约，农业生产表现出较强的地域性。农业建设项目必须顺应农业生产的区域分布规律，统一布局，分散建设，且多与广大农民的切身利益相关。这就决定了农业项目具有建设地点分散的特点。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    4．基础性、公益性突出。农业作为一个比较效益较低、社会效益明显的产业，同时受农产品价格因素制约，农业建设项目本身的投资回报率较低，具有基础性和弱质特性。与其他行业相比，政府投资农业建设项目承担着提高农业生产能力、增加农民收入、改善农村生产生活条件、保护农业资源、改善生态环境、支撑以农业产品为原料的相关产业发展等多方面而不可替代的作用，具有显著的基础性和公益性的特征。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    5．项目规模小、数量多、层次多、领域广。农业项目是涉及广大农村生产发展服务的各类农业服务体系，为农业生产服务的各种农用基础设施，为确保农业资源永续利用、实现农业可持续高效发展而建设的项目。而政府投资农业项目的公益性，更多体现在为农村经济发展服务，以及多效能、受益面广、引导示范性强的项目，建成后可以获得比较大的社会效益，但项目本身不能快速产生直接的、明显的经济回报。为此，可能许多项目要建在最基层的行政单位，如县或村，例如农村沼气项目就是面对广大农户，动物疫病防控项目一直延伸到乡镇。相对其他行业项目而言，政府投资农业建设项目的规模小、数量多。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
二、我国政府投资农业建设项目展开后评价的必要性和紧迫性z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
     多年来，虽然我国农业发展取得了长足进步，但农业基础设施落后、农业生态环境恶化、农业生产条件恶劣的问题依然十分突出。要推动农业持续、稳定、健康发展，确保我国农业步入新阶段和我国加入世贸组织的新形势下再上新台阶，并最终实现我国农业现代化，必须加强农业基础设施建设，来尽快改变农业基础脆弱的状况。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      加强政府投资农业建设项目后评价工作，一是深化投资体制改革的客观要求。《国务院关于投资体制改革的决定》提出要建立项目后评价制度，这是投资体制改革的一项重大措施从《决定》来看，其方向一方面对私人投资或民间投资的管理要逐步放宽，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”实行项目核准制和登记备案制，真正落实企业投资自主权；另一方面对政府投资项目要逐步强化监督管理，以确保政府投资项目的投资效益，树立廉洁、高效的政府形象。因此，对于政府投资项目必须加强监督管理，确保有限投入能产生较大的投资效益，以显示财政资金的调控和引导作用。二是提高政府投资农业建设项目决策科学化水平的需要。前期评价是项目决策的依据，但前期评价中所做的预测分析是否准确，需要后评价来检验。通过项目后评价反馈的信息，及时纠正项目决策中存在的问题，从而提高未来政府投资农业建设项目决策的科学化水平。三是提高政府投资效益的需要。由于政府投资农业建设项目资金主要来源于财政性资金，对经济和社会发展具有重要影响，有的项目投资额虽小，似项目辐射而和带动丽广泛，项目能否顺利完成并发挥预期的投资效益，直接关系到政府在社会公众中的形象。通过项目后评价．建立科学的决策机制和监督管理机制，有利于避免政府投资的损失浪费和决策失误．从而提高政府投资农业建设项目的投资效益。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      目前，国家对“三农”问题高度重视，中央提出“工业反哺农业，城市带动农村”两个趋向的重要策略，并提出建设社会主义新农村建设的伟大设想，国家对农业和农村经济发展的投入会逐年加大。而在政府投资农业建设项目尚不同程度存在着建设进度缓慢、建设质量较低、项目及资金管理不规范、投资效益不高等问题。这与新阶段农业基础地位及农业承担的目标、任务不相适应。如何从体制和机制上来加强政府投资农业建设项目管理，保证政府投资农业建设项目实现优质高效，显得尤为重要，迫切需要通过开展项目后评价工作，分清责任，改进管理方法和手段，提高各级项目管理者的管理水平和决策水平，最终提高投资效益。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
三、政府投资农业建设项目后评价的几个问题z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    (一)政府投资农业建设项目后评价的内容z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      一般投资项目评价的分析内容包括经济、环境、社会和机构发展四个方面。项目后评价的内容范围与之相对应。而我国政府投资农业建设项目的后评价，要针对农业项目的特点，以及政府作为投资主体的实际情况，从国家宏观经济的角度出发来考虑问题，更注重项目的地区、社会和国家利益，以社会和实施评价为主，辅以经济评价。农业行业对有环境影响的建设项目，根据项目的规模，要求国家或省级环保部门出具评价意见，项目建设前后对环境影响的相关数据因无法获得，适当简化评价内容，或暂不进行环境影响评价。大部分政府投资农建设项目的规模较小，项目数量较多，这样对于项目后评价工作要区分不同类型的项目特点及规模，选取评价的重点内容，简化一些与公益性、基础性项目特点不相关的内容，特别强调后评价的可操作性和实用性。同时，对这类项目可采取按项目类别进行评价，以反映项目对跨地区、跨流域以及对农村经济和社会发展全局的重大影响，以降低评价成本。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      我国政府投资农业建设项目后评价范围一般依据项目周期而划分。首先，对目标后评价。通过项目宏观目标和目的的评价，找出变化，分析项目目标的实现程度以及成败的原因，同时还应讨论项目目标的确定是否正确合理，是否符合发展的要求。其次，对前期决策后评价这是政府较为关注的重点。通过对项目可研报告、工程咨询单位出具的评估报告以及项目批复文件的评价，即根据项目实际效果和影响，分析评价项目决策内容、决策程序，分析决策成败原因，探讨决策方法和模式，总结经验教训。第三，对项目准备阶段后评价。从政府角度看，此阶段更关注项目是否按照有关规定执行项目的“四制”。事实上，更多是项目承担单位通过这阶段的后评价，总结项目前期准备工作成功经验或失败教训，以为新项目前期准备工作积累经验，减少失误，提高管理水平。最后，对项目建设实施后评价。包括项目合同执行情况，工程实施及管理，资金来源及使用情况分析与评价等。此阶段要与开工前的工程计划对比，分析偏离程度。在此基础上找出原因，提出对策，总结经验教训。因对比的时间不同，需注意对比数据的可比性。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    (二)政府投资农业建设项目后评价的方法z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      由于现阶段，政府投资农业建设项目尚没有规范、完整地开展后评价工作，在选择评价方法时，建议采取对比法和成功度法；在选取评价指标上，采取定量与定性相结合的指标，循序渐进，逐步探索、总结出适合农业建设项目特点的评价方法和指标体系。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      目前，‘国内外项目后评价实践中，总体上采用定量分析与定性分析相结合的方法，最基本也是最常用的方法有以下三种：对比法、逻辑j{至驾已拓安(10gical f．ramework approach，LFA)和成功度法(即打分法)。在选择政府投资农业建设项目后评价评价方法时，要根据农业行业的特点，采取有无对比法和成功度法。在选取评价指标上，采取定量与定性相结合的指标，偏重于社会效益后评价，辅之于财务后评价。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      在评价时，注意两个问题：一是采用有无对比法时，要剔除那些非项目因素，对归因于项目的效果加以正确定义和度量。因无项目时可能发生的情况往往无法准确描述，后评价中只能用一些方法去近似地度量项目作用。理想做法是在该受益范围之外找一个类似的“对照区”，进行比较和评价。二是采用成功度评价法时，实际需测定指标要选取15—20项左右，充分反映项目目标、前期准备、建设实施、竣工验收、效益等方面内容。同时，要选择经验丰富的评价专家组成专家组，依靠专家经验，对综合后评价指标的相关重要性和项目成功程度做出定性结论。在具体操作时，项目评价专家每人填好一张表后，对各项指标的等级进行内部讨论，或经过必要的数据处理，形成评价组的成功度表，再把结论写入评价报告。 z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    (三)设置政府投资农业建设项目后评价管理机z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      在农业行政主管部门组建的后评价组织管理机构，可在农业建设项目行业管理司局下设后评价处。组建后评价管理机构的目的是为农业行政主管政府部门服务，同时进行农业后评价的政策研究；结合农业项目特点制定指导开展后评价的具体实施办法和后评价工作程序；制定后评价实施计划；选择后评价项目，组织培训后评价工作人员，判断评定后评价质量；建立后评价数据库；审核、监督下属的或委派的后评价机构所做的后评价报告及工作，并向农业行政领导提交审核报告及综合报告，供决策参考。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    (四)设置专职后评价机构z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      从组织上保证后评价工作的进行。遵循独立、客观、权威、可操作的原则，在农业行业设置独立于建设工程项目可行性研究及其评估等业务部门之外，具备法人资格的专职后评价工作机构。农业行政主管部门从业务归口的角度，只履行加强后评价行业管理工作。主要负责接受执行农业行政主管部门的委托开展后评价工作任务；加强决策监督，为建设工程主体服务，为领导决策提供科学依据。主要任务就是重点选择政府投资农业建设的典型项目进行后评价，加强建设工程决策监督，提高建设工程决策质量，分析建设工程的效益和存在的风险，以指导未来政府投资农业建设项目的重点和方向，避免或减少政府投资农业项目的风险，提高投资使用效益。在设置机构时要考虑不仅有从事项目前期评价的实践，且必须有参与一些项目后评价工作或有关专题方面研究的经历。否则，难以达到后评价工作的要求，难以完成后评价工作任务，难以保证后评价工作的质量，难以发挥后评价应有的作用。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
    (五)保障项目后评价经费z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      项目后评价不像前期评价那样，其经费可纳入固定资产建设工程总额，因此，要通过财政专项解决后评价经费问题，才能使后评价工作真正落到实处。项目后评价经费的数额根据项目规模大小而确定。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
      随着我国投资体制改革的深入和发展，项目后评价越来越引起各方的重视。现阶段，后评价已列入农业基本建设程序，为开展政府投资农业建设项目后评价工作提供了制度保证。今后，在农业行业内部选取有代表性的项目进行后评价试点，不断摸索、不断积累经验，逐步发挥后评价在政府投资农业建设项目管理中的作用。z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&
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    (作者  刘艳  中国农业大学经济管理学院) z7Àº[åuÉ.\bbs.3c3t.comPØGYðî%&