[交流] 对退出强制监理的探讨 [复制链接]

1998 年 3月1日开始实施的 《中华人民共和国建筑法》是我国工程建设领域的一部*，明确了我国强制推行建设工程监理制度，并从法律层面规定了必须实施工程监理的范围。此外， 《合同法》 、 《招标投标法》 、 《刑法》等法律也对建设工程监理作出了相关规定，明确了建设工程监理的法律地位，使得建设工程监理基本走上了有法可依的轨道。2000 年 1月30 日开始实施的国务院令第279 号 《建设工程质量管理条例》 ，明确了工程监理单位的质量义务和责任； 2004 年 2 月1日开始施行的国务院令第 393 号 《建设工程安全生产管理条例》 ，则明确了工程监理单位在安全生产管理方面的法律责任和义务。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　同时，各部委及地方人民政府也先后制订出台了一系列部门 ( 地方 ) 规章及指导性文件。不断健全的法律、法规，对于规范工程监理企业行为、促进工程监理事业的发展起到了积极的作用。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　随着改革开放的逐步深入，尤其是建设部 2003 年出台 《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》 、国务院 2004 年 7月出台 《关于投资体制改革的决定》之后，公路、水运建设领域的投资主体不再是政府一枝独秀，而呈现出政府、国企、私企三足鼎立的局面。投融资模式的变革，深刻影响了公路、水运建设模式并使其迅速多样化，同时质疑强制推行建设工程监理制度的声音也越来越多。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　本文拟从施工管理体系、投融资项目建设等几个方面，探讨现阶段退出强制推行建设工程监理制度是否适宜。 ´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　现阶段的施工管理体系无法保证工程质量和安全的管理目标的实现，因而更需要强化外部的监管力量。 ´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　《建筑业企业资质等级标准》分三部分： 施工总承包企业资质等级标准包括 12 个标准、专业承包企业资质等级标准包括 60 个标准、劳务分包企业资质标准包括 13 个标准。公路施工企业分施工总承包特级、一级、二级、三级等四个等级，港航施工企业分施工总承包特级、一级、二级等三个等级。 然而， 我们在施工现场管理中，普遍存在 “投标一流、进场二流、现场干活三流甚至不入流”的问题，究其实质，在于不管哪个等级的施工总承包企业，现场施工的班组不是其企业的主体员工组成的，施工总承包企业多以 “专业分包、劳务分包”的模式管理项目。这样一来，施工总承包企业中标后派驻现场的管理人员减少，有甚者只有两三个人，项目的质量和安全目标的实现，基本上是靠 “劳务分包”和 “专业分包”来完成，不能体现施工总承包企业的管理水平。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　目前的 “劳务分包” ，不少是一个“包工头” 带领没有经过专业培训的 “农民工”来分包， 缺少 “劳务分包资质” ，这种普遍存在的现象导致工程质量和安全管理目标不在控，经验多的 “包工队”可能会自行解决一些施工中存在的问题，缺乏经验的 “包工队”可能在工程施工中留下较多、较大的质量或安全隐患，甚至在施工过程中出现较大、重大的质量或安全事故。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　现阶段的施工管理体系，无法保证工程质量和安全管理目标的实现，退出强制推行建设工程监理制度是不适宜的。要扭转这种施工管理不在控的局面，是保证工程质量和安全的头等大事，我们的工作重心不应该放在研究、讨论是否退出强制推行建设工程监理制度上，而是应该研究如何通过外部的监管力量来督促施工总承包企业依法、依合同来管理好工程项目，研究如何依法督促施工总承包企业按照合同完全履约等方面。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　应该建立施工总承包企业准入、清出的机制，对不能完全履约的企业应该坚决清出工程建设市场，要做到这一点，需要很长的时间和采取诸多管理措施，这也需要借助外部监管力量。因此，现阶段提出退出强制推行建设工程监理制度是不适宜的，相反，现阶段应该强化外部监管的力量，通过外部监管力量的工作取得的一手资料，加以分析、研究，提出管理措施，以规范工程建设市场，确保工程建设质量和安全目标的实现。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　投融资项目管理模式多样化，监理制度不能按照传统的思路实施，需要强化监理的职能来保证经济效益和社会效益。 ´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　目前，我国非传统的公路、水运建设模式主要有 BOT、BT、BOT+EPC等，而非传统的项目管理模式，当属代建制。 ´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　目前，在采用BOT、BT、BOT+EPC这几种非传统投资建设模式的公路、水运工程建设项目上，监理制度依然按照传统的思路在实施，投资人身份职务的多重性，使监理地位更加尴尬，职责更难履行。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　BOT、BT、BOT+EPC这几种投资建设模式和项目代建制出现之后，监理的外部环境变得更加复杂，履行职责变得更加困难。以 BOT+EPC 模式为例，总承包商一把手，往往在业主团队里兼任领导职务，换一间办公室，他就可以用不同身份、不同角度、不同语气跟监理谈话。这种环境下，监理实在难以有效开展工作，质疑强制推行建设工程监理制度的声音颇多。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　从保证投资质量、保证社会公众服务的基本属性来讲，政府不但应该强化监理力量，而且应该采取管理措施，让监理真正履行监理职能，这种情形下的监理不仅仅是为项目业主服务，更多的应是为政府监管项目服务。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　这是因为： ´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　（1）公路、水运作为公共基础设施一旦建成投入使用，就摆脱不了为社会公众服务的基本属性，因此，任何公路、水运建设项目都必须强制实行监理，由监理行使社会监督职能，若由业主自行决定要不要监理，业主、监理、承包商的三角制衡关系就可能不复存在，简单封闭的体系对工程质量和安全不利且易滋生腐败，也不利于投资控制。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©
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　　（2）采用 BOT、BT、BOT+EPC这几种非传统投资建设模式的公路、水运工程建设项目，最终不是政府回购就是移交政府，归根到底都是政府需要强化管理的项目，其质量的好坏、投资控制直接与回购成本、运营成本相关。而强制推行监理制度能保证投资项目的质量和安全，如能得到政府的授权，还能保证投资的效益和效率。´ÊNáÐQݕbbs.3c3t.comívقýê¥Ð3©