柴莹辉 编者按/在过去的十年中，中国经济总量跃居世界第二，财政收入最终突破十万亿元大关，也使中国成为世界范围内“最有钱”的政府之一，这与饱受债务危机的欧洲传统大国形成了鲜明的对比。
然而，过去的十年，却是政府权力对于社会、经济发展介入程度不断加深的十年——政府主导经济发展的“东亚模式”于过去的十年中在中国发挥得淋漓尽致。
“建立社会主义市场经济体制、发挥市场机制对基础性资源的配置作用”，自1993年以来，就已成为共识。对比这一目标，中国政府职能转变要做的功课、要走的道路，并不简单。通过改革，“让政府回到应有的位置、履行应有的职能”，正是本期《中国经营报》两会特别报道主题设计的初衷。
在本期专题中，我们既呈现关于政府机构改革和职能转变的最新动态(大部制改革)，也关注关于国务院特定权力获得的合法性(国务院设税权)，同时，对于中国下一个十年发展和改革的最大动力——城镇化，加以全方位的探讨，而政府在此过程中的施政理念和方式，也事关政府职能转变。
我们期望，政府职能转变，是这一轮深化改革的“真正起点”。
调查一
铁道部并入交通部善后方案探讨
民航局“交权” 大交通部“待飞”
继铁路管理职能基本确定并入交通部后，《中国经营报》记者获悉，2008年并入交通部的民用航空局亦有望将核心职能上交交通部。至此，“大交通部”名至实归。
2月28日，十八届二中全会在北京召开，会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，并建议提交第十二届全国人大审议，在审议通过的内容中，即包含上述内容。
与此同时，铁道部并入交通部后铁路体制改革的方案也在探讨中，国务院发展研究中心已经拿出包括组建铁路运输总公司，仿效民航改革，成立三大运输公司等三套方案，利弊各现。
锁定目标
消息人士告诉记者，目前，民航局已经拟定方案将相关管理权力上交至交通部，交通部亦将开始内部机构调整。
2008年国家邮政局和民航局并入交通部时，大交通部曾这样描绘自己的职能：拟定并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。
“在我看来，大交通部就应该干好一件事情：打造中国综合交通运输体系。”上述交通部人士称。
在近几次交通运输部的例行发布会上，交通运输部新闻发言人何建中曾表示，(大部制)推进的过程中存在很多问题，体制机制还不顺，推进难度较大。
在业内人士看来，交通“大部制”诚然取得了一些成绩。
中外运集装箱运输的人士曾经告诉记者，“分而治之”曾经导致了运输耗损巨大，比如当外贸货物通过远洋班轮到达国内港口后，需要转由铁路运输。我国的集装箱规格与国际接轨，通常以20英尺和40英尺的集装箱最为常见，然而铁路运输的集装箱却不符合这个规格，必须把货物从海运集装箱中卸出，再装入铁路专用的集装箱中，这样一装一卸大大提高了运输成本。
而2008年大交通部成立后，在“铁水联运”方面加大了推进力度，其中包括在集装箱运输方面签订了铁水联运三个框架协议，以及六个沿海港口集装箱铁水联运的协议等。
“不过，大部制的问题依然存在。比如民航局仍处在独立运行的状态，航空公司的准入等仍需民航局审批。而目前民航业的规划仍由民航局制订，有时会绕过交通部直接上交给国务院。”上述交通部人士对记者表示。
大交通部的初衷与目的，是打造中国综合交通运输体系。但从2008年至今的运行情况来看，这个目的显然没有达到。究其原因，一是各部委的利益格局难以打破，很多核心权力不愿上交；二是大交通部的职能和机构设置没有到位，让所谓的改革难以推动。
也正因如此，机构调整将成为交通部2013年的关键词。
方案迭出
近日，一位铁道部的工作人员告诉记者，铁道部宣布短期内没有提拔和人事变动，进入了所谓的人事“冰冻期”。大家纷纷揣测，这与铁道部并入交通部有着千丝万缕的联系。
而记者获悉，春节前，交通部某部门召开了一个非正式会议，通报了两件事情：一是铁道部将并入交通部；二是交通部将进行机构调整。
“2008年，尽管国家邮政局和民航局并入了交通部，但民航局一直独立运营，没有体现出来协同作用，今后部分职能或上交交通部。”一位参与该会议的交通部人士对记者表示。
事实上，交通的“大部制改革”早在2008年就拉开了帷幕，当初铁道部并入的呼声就很高，但此方案遭到了铁道部原部长刘志军的反对，一位知情人士称，刘志军当时给出的时间表是“高铁建设完毕后再并入”。
而随着刘志军的落马，铁道部并入一事就被提上日程。上述知情人士称，当时国家高层的意见是“十二五”内完成。
铁道部也一直在进行改革，先后剥离了建设公司、院校和政法，将铁道系的职工缩减为200万人，种种都为“大交通部”的收官埋下了伏笔。
记者获悉，铁道部并入交通部的方案作为国务院机构改革方案的一部分，由中央机构编制委员会办公室主导设计，而讨论《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿是中国*党第十八届中央委员会第二次全体会议上的主要议题之一。此后，这一方案将拿到十二届全国人大一次会议上去审议。
“(方案)这个事情十分敏感，知道的不说，不知道的瞎说。”一位国务院研究中心的人士对记者表示。
据悉，政企分离已经获得各方共识，铁道部会剥离出铁路管理局并入交通部，而相关资产则划入国资委。
不过，铁道部的企业职能部分至今仍存在诸多传闻。其一，是成立铁路运输总公司，现在18个铁路局直接改制为下属分公司运营；其二，是比照民航改革，成立三个集团公司，或按照运营、建设、投资的职能来进行划分；其三，则是在一个集团公司下面成立若干区域公司。
“无论是哪一种方案，有一点是肯定的，这将是一个长期过程，少则一两年，长则四五年。”上述铁道部人士称。
业内人士分析，比照2008年民航总局并入交通部后降级为副部级单位的民用航空局，不排除铁道部亦降级为副部级单位的可能。不过针对种种传闻，铁道部相关人士则对媒体公开回应称“还没有得到任何消息”。
后续难题
尽管铁道部并入交通部的大方向已定，但在上述铁道部人士看来，中国从来都不缺乏各种改革方案，关键在于制度设计。
“举例来说，铁路改革最大的问题是如何进行网运分离，铁路网络属于公益性和国家自然垄断的特性，而客运和货运则应该是具备市场自然竞争的属性。只有解决好这个问题，才能保证改革不是只改‘名’，而改‘实’。”
这也是大交通部日后所面临的最大问题：铁道管理局要承担哪些职能？如何在大交通概念中把海、陆、空、铁有效衔接？
从目前坊间流传的各种方案来看，今后铁道管理局至少会保留铁路的规划职能和建设管理职能，以及安全标准的制订和监督职能。
不过，业内更担心的是如何杜绝大交通部中的“小铁道”自成一体。
上述交通部人士告诉记者，这就是交通部“机构调整”的目的所在。对于铁道部、民航局等部门，应该把部分核心权力上交到交通部统一执行管理。
“以民航局为例，长远看来，应该把安全检查、空中管制等职能留在民航局，而国际司、运输司等核心职能上交到交通部。”上述交通部人士称，“同样，铁道部的核心权力也应该上交到交通部，统一成立一个类似‘市场司’的部门，负责船公司、航空公司、铁路公司的准入、监督和管理等核心权力。”
业内人士认为，如若如此，“大交通部”将在成立五年后实至名归。
（责任编辑：段丹峰）
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